La impugnación de reglamentos en sede administrativa en el ámbito nacional

Guido A. Corsalini Administrativo, Artículo, Derecho Público
Guido A. Corsalini
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SUMARIO: I. Introducción. II. El reglamento: consideraciones generales. II.a. Concepto y naturaleza jurídica. II.b. Delimitación de la actividad impugnatoria. III. Impugnación de reglamentos en el ámbito nacional. III.a. Impugnación directa. III.b. Impugnación indirecta.

I. Introducción

La doctrina coincide en que los reglamentos son, al menos cuantitativamente, la fuente más importante del derecho administrativo. Esta realidad, que se acentúa con el transcurso del tiempo, hace que sea de especial relevancia el estudio de los mecanismos procedimentales para su impugnación, como modo de evitar abusos o asimilar ilegitimidades.

En este trabajo nos proponemos recorrer, primero, los aspectos centrales de la teoría del reglamento, a fin de caracterizar y delimitar el instituto, para luego, ingresar al tratamiento que el orden jurídico nacional da a las vías para su impugnación.

En esta labor, serán consultadas la doctrina y jurisprudencia especializadas, así como el plexo normativo aplicable.

Podemos aventurar en esta introducción, que en el procedimiento administrativo es incuestionable la vigencia de ciertos principios que, en el estado actual de la ciencia, convergen en la tutela jurisdiccional efectiva. A la luz de este principio, la dispensabilidad del patrocinio letrado y el informalismo en favor del administrado, deben ser premisas para el diseño de un procedimiento administrativo sencillo, fácilmente transitable por letrados y legos, con soluciones claras y con previsión normativa, y con normas accesibles al común de los ciudadanos.

Como veremos, ni esta sencillez ni esta claridad son lo que caracteriza a la impugnación de reglamentos, dándose en algunos casos, incoherencias entre las disposiciones legales, que una generosa hermenéutica debe salvar para impedir su naufragio.

En este panorama, intentaremos exponer las vías posibles y presentar de modo sistemático las cuestiones conexas con su trámite y funcionamiento.

II. El reglamento: consideraciones generales

Antes de ingresar al tema central de este trabajo, resultará útil recordar algunas cuestiones centrales en la construcción teórica del reglamento.

II.a. Concepto y naturaleza jurídica

Marienhoff definió al reglamento como una manifestación de voluntad de órganos administrativos, creadora de estatus generales, impersonales y objetivos, advirtiendo que no existen reglamentos para regir un caso concreto[1].

Por su parte, Cassagne denomina reglamento al acto unilateral que emite un órgano de la administración pública, creador de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula situaciones objetivas e impersonales[2].

Gordillo postula que un reglamento es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa[3].

Balbín, indica que son actos de alcance general, abstracto y obligatorio que dicta el Poder Ejecutivo con efectos jurídicos directos sobre situaciones jurídicas (terceros), en virtud de una atribución del poder constitucional[4].

Puede advertirse que estas conceptualizaciones presentan rasgos comunes, siendo el más destacable el alcance general y abstracto[5] de los efectos de la actividad reglamentaria.

Esta característica del reglamento ha sido el eje de una honda discusión doctrinaria entre quienes postulan su caracterización como acto administrativo de alcance general, y quienes, por el contrario, reservan la calificación de acto administrativo sólo para los de alcance individual, colocando entonces al reglamento como una categoría distinta de acto jurídico estatal.

Entre los primeros, destaca Marienhoff, quien aseguró que: «Los actos administrativos de contenido “general” o “abstracto” hallan expresión en los “reglamentos”»[6] y que: «Los “reglamentos” no son otra cosa que una especie de actos administrativos»[7].

En el otro extremo, se ubica, por ejemplo, Cassagne, quien señala que los reglamentos se encuentran sujetos a un régimen jurídico peculiar que los diferencia de las leyes en sentido formal, de los actos administrativos y de las instrucciones de servicio, circulares y demás reglamentos internos[8].

Ello es compartido por Comadira, para quien: «Genéricamente considerados, los actos de alcance general normativos (reglamentos) o no normativos constituyen actos administrativos, si a esta locución se le atribuye el significado de producto o resultado de la función administrativa. No obstante, si uno de los propósitos de la teoría del acto es reunir en su ámbito a las declaraciones sujetas a un régimen jurídico uniforme, aquella consideración genérica obsta al logro de ese anunciado fin clarificador y sistematizador. Los actos de alcance general poseen, en efecto, singularidades que impiden asimilarlos, en su régimen jurídico, a los actos individuales»[9].

Es esta última posición la que prima en la doctrina contemporánea, pese a que la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo n° 19549 -en adelante LNPA-, adoptó una noción amplia de acto administrativo distinguiendo según el alcance particular o general de este, sin perjuicio de las diferencias de régimen jurídico para ambos.

Así, marca Comadira que la ley y su reglamentación (decreto 1759/72, en adelante DR-LNPA) parecen haberse volcado, el menos en la literalidad de sus términos, por el criterio amplio, dado que en diversas disposiciones se refieren a actos de alcance general (arts. 11, 24 y 25, LNPA; 73, 75, 83 y 103 DR-LNPA)[10].

En última instancia, y existiendo regulaciones jurídicas diversas, consideramos que le asiste razón a Gordillo en cuanto expresa que: «… no se discute siquiera la conveniencia de distinguir tres clases de actos jurídico-administrativos (unilaterales generales, unilaterales particulares, contractuales) sino sólo el nombre que se les dará»[11].

Con lo cual, podremos concluir que el reglamento es efectivamente un acto estatal productor de efectos jurídicos generales y abstractos, y como tal, está sometido «… a los dos principios fundamentales del régimen jurídico‑administrativo: sumisión a la ley y a las normas jerárquicamente superiores y posibilidad de una fiscalización jurisdiccional para hacer efectiva dicha sumisión»[12].

Para concluir, parece importante precisar una cuestión terminológica. El reglamento emanado del Poder Ejecutivo se denomina decreto, en tanto que los actos dictados por el jefe de gabinete en ejercicio de la administración general del país se instrumentan en las llamadas decisiones administrativas. Por su parte, los reglamentos de autoridades subordinadas al Poder Ejecutivo (ministros, secretarios, directores, etc.) reciben el nombre de resoluciones o disposiciones.  La terminología correcta es, en todos los casos, “reglamento”, cualquiera que sea el órgano o ente estatal que lo produzca, siendo indiferente desde el punto de vista jurídico la utilización de distintos términos, y prevaleciendo el alcance general, que lo tipifica como tal[13].

II.b. Delimitación de la actividad impugnatoria

Existe consenso generalizado en doctrina respecto a la clasificación de los reglamentos en cuatro categorías: 1) ejecutivos o de ejecución; 2) autónomos o independientes; 3) delegados, y; 4) de necesidad y urgencia. Los caracterizaremos sintéticamente.

Los reglamentos de ejecución son los dictados por el presidente en uso de la atribución que le confiere el art. 99, inc. 2° de la Constitución Nacional, y tienen por fin asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de aquellas leyes cuya  aplicación esté a cargo del Poder Ejecutivo.

Los reglamentos autónomos son aquellos que el Poder Ejecutivo dicta para regular materias que pertenecen a su zona de reserva, sin aplicación de una ley preexistente, y por invocación del art. 99, inc. 1° de la Constitución Nacional.

Los reglamentos delegados constituyen verdadera actividad legislativa, y son dictados por el Poder Ejecutivo bajo las condiciones del art. 76 de la Constitución Nacional, a saber: que la delegación se disponga por ley del Congreso, que se trate de materias determinadas de administración o exista emergencia pública, que se establezcan bases para el ejercicio de la delegación, y que la misma sea por un plazo determinado. Es importante destacar que, como principio general, la delegación legislativa se encuentra prohibida, tal como principia la citada cláusula constitucional.

Finalmente, los reglamentos de necesidad y urgencia -que poseen también naturaleza legislativa- son los dictados por el presidente -en acuerdo general de ministros- en circunstancias excepcionales que imposibiliten el trámite ordinario de sanción de las leyes, siempre que no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, conforme lo establece el art. 99, inc. 3° de la Constitución Nacional.

Observa Marienhoff que «… los reglamentos delegados y los de necesidad y urgencia, dado su contenido son sustancialmente “legislativos”, aunque formalmente sean administrativos, los reglamentos autónomos -independientes o constitucionales- y los de ejecución, tanto por su contenido como por su forma son, en cambio, sustancial y formalmente “administrativos”. El Poder Ejecutivo, al emitir reglamentos “autónomos” y de “ejecución” ejercita facultades constitucionales propias».

Esta observación en cuanto a la forma y sustancia netamente administrativa de los reglamentos de ejecución y autónomos reviste vital importancia al momento de su impugnación, puesto que: «… los decretos de necesidad y urgencia y los decretos delegados […] no requieren el agotamiento de ningún tipo de instancia administrativa a efectos de su impugnación judicial. Ello en virtud de que su contenido resulta ser materialmente legislativo, lo cual los emparenta en mayor medida con la ley que con los demás reglamentos (autónomos y de ejecución) en cuanto al régimen procesal que rige su cuestionamiento en sede administrativa»[14].

Asimismo, atento a la tensión que la delegación legislativa y el uso de decretos de necesidad y urgencia supone con el sistema republicano de gobierno, es dable presumir que su impugnación tendrá por base agravios constitucionales. Respecto a ello, la jurisprudencia[15] ha establecido en forma pacífica que el planteamiento sobre la constitucionalidad de una ley, decreto, etc., es una cuestión que no puede ser dirimida en sede administrativa, atento al sistema jurisdiccional difuso de control de constitucionalidad que caracteriza a nuestro ordenamiento. Particularmente en el caso de los reglamentos delegados, la Procuración del Tesoro de la Nación -en adelante PTN- comparte la inaplicabilidad de la exigencia de agotamiento de la vía administrativa previa, en atención a que tienen la misma jerarquía que las leyes[16].

III. Impugnación de reglamentos en el ámbito nacional

En el orden nacional, la impugnación de reglamentos recibe tratamiento en varias disposiciones de la LNPA y del DR-LNPA, las que, vale adelantar, no gozan de la claridad y sistematicidad deseables, sobre todo, tratándose de una instancia previa obligatoria para el ciudadano que puede actuar sin patrocinio letrado.

El punto de partida de este esquema será necesariamente el art. 24 de la LNPA, que prevé dos mecanismos posibles para cuestionar actos de alcance general[17] en miras a su impugnación judicial posterior: en su inc. a, la impugnación directa; en su inc. b, la impugnación indirecta.

III.a. Impugnación directa

El art. 24, inc. a de la LNPA dispone que el reglamento podrá ser atacado por vía judicial: «Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el art. 10».

Este supuesto se denomina impugnación directa, puesto que implica que el interesado cuestione el reglamento sin necesidad de que exista acto particular de aplicación[18], a través de un reclamo que la doctrina ha coincidido en denominar “impropio”, posiblemente, para diferenciarlo del reclamo administrativo previo que la LNPA regula en sus arts. 30 a 32 y que procede en otros supuestos.

Hutchinson ve en este mecanismo una herramienta importante frente a abusos en la facultad reglamentaria, puesto que: «… posibilita la exclusión inmediata del ordenamiento jurídico de un reglamento contrario a la ley»[19].

En primer lugar, surge de la norma que el “interesado” debe verificar una afectación cierta e inminente de un derecho subjetivo.

La omisión del interés legítimo permite suponer que el legislador deliberadamente ha querido apartarse, en el reclamo impropio, del principio general que rige el procedimiento administrativo nacional en materia de legitimación[20]. No obstante, Canosa afirma que la doctrina mayoritaria se inclina por considerar que la legitimación debe ser amplia y abarcar las distintas categorías que informan dentro del procedimiento administrativo y del proceso en general, llegando a incluir, además, a los derechos de incidencia colectiva[21]. Hutchinson agrega que el derecho subjetivo debe ser preexistente al acto de alcance general cuestionado[22].

La norma se limita a indicar que el reclamo debe formularse ante la autoridad que dictó el reglamento. De ello se infiere que el órgano competente para resolver es también aquel que lo haya dictado, justificándose ello en el hecho de que este medio de impugnación se realiza con anterioridad a que se produzca su aplicación por medio del acto individual[23].

En cuanto al plazo de interposición, su naturaleza de reclamo lleva a que no se halle sujeto a plazo alguno, salvo el de prescripción[24]. Esta interpretación fue seguida por la PTN, que sostuvo que ante la ausencia de previsión normativa expresa que fije un plazo a tales fines, no cabe la aplicación supletoria de otros dispositivos, con lo cual no existe la mencionada limitación temporal en estos supuestos[25].

La norma tampoco prevé un plazo para la resolución, por lo que Hutchinson ha postulado -considerando que la resolución de un reclamo es un “trámite”-, que puede aplicarse el art. 1°, inc. e, apdo. 4° de la LNPA, que establece un plazo genérico de diez días[26].

Sí remite la norma expresamente al art. 10 de la LNPA para el caso de silencio en la resolución. En efecto, si consideramos aplicable el plazo genérico de diez días mencionado, el interesado deberá interponer pronto despacho luego de vencido este, en tanto que, si dicho plazo no se estima aplicable, la omisión de resolución deberá exceder los sesenta días. En ambos casos, vencidos los plazos respectivos, deberá deducirse pronto despacho ante la autoridad, y transcurridos treinta días sin resolución, se configurará la denegatoria tácita.

Por su parte, si la autoridad rechaza expresamente el reclamo impropio, el art. 73 del DR-LNPA prevé que dicha resolución es irrecurrible, habiendo operado el agotamiento de la vía. Consecuentemente, a partir de la notificación del rechazo, comenzará a computarse el plazo de noventa días para concurrir a la vía judicial, conforme lo establece el art. 25, inc. b de la LNPA.

En cuanto a los efectos de la resolución, Hutchinson postula que una vez que el reglamento es declarado ilegítimo (sea por el órgano emisor, sea en sede judicial) la administración debe derogarlo (conforme art. 83 del DR-LNPA), dado que el principio de legalidad objetiva le impide continuar aplicando un reglamento del que conoce la ilegitimidad[27].

III.b. Impugnación indirecta

El art. 24, inc. b) dispone que el reglamento podrá ser atacado por vía judicial: «cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas».

En este caso, la autoridad ha hecho aplicación del reglamento, generando como resultado actos administrativos, y es a través de la impugnación de estos actos, que puede, de forma mediata, cuestionarse también el reglamento.

La doctrina coincide en que el agotamiento de las instancias administrativas al que refiere la norma no es otra cosa que la articulación de los recursos administrativos previstos en el DR-LNPA, y que esta constituye «… la única posibilidad por la cual el recurso administrativo es procedente para alcanzar la impugnación de un reglamento»[28].

En sintonía con ello, el art. 73 del DR-LNPA establece que los actos de alcance general «… a los que la autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicación, podrán ser impugnados por medio de recursos administrativos en los casos y con el alcance que se prevé en el presente título, ello sin perjuicio de lo normado en el artículo 24 inciso a) de la Ley de Procedimientos Administrativos Nº 19.549…», asimismo, la norma indica que: «Los recursos podrán fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o conveniencia del acto impugnado o al interés público».

Debemos destacar que el art. 75 del DR-LNPA al referirse al órgano competente para resolver recursos, prevé que: «Si se tratare de actos dictados en cumplimiento de otros de alcance general, será competente el organismo que dictó la norma general sin perjuicio de la presentación del recurso ante la autoridad de aplicación, quien se lo deberá remitir en el término de CINCO (5) días».

De esta norma, Hutchinson concluye que el recurso debe interponerse ante la autoridad de aplicación del acto, pero el órgano competente para resolverlo es el autor del acto de alcance general[29], lo que resulta lógico, pues al entender en el caso que el reglamento es ilegítimo, debe dejarlo sin efecto, o sea, derogarlo[30].

Por su parte, Canosa advierte que esta disposición reglamentaria crea una variante especial del recurso jerárquico, dado que podría presentarse la circunstancia de que quien emitió el reglamento no sea un órgano de los consignados como competentes para resolver los recursos tipificados por el DR- LNPA[31] (p. ej. reglamento dictado por un secretario, y aplicado por un subsecretario).

Esta misma cuestión, permite suponer que no en todos los supuestos este “recurso indirecto” agotará vía, dado que, en el caso ejemplificado, restaría todavía la interposición de recurso jerárquico, a fin de obtener pronunciamiento de una autoridad que configure agotamiento de vía, en los términos del art. 90 del DR-LNPA.

De verificarse un supuesto en que el órgano emisor del reglamento no coincida con los que la reglamentación habilita para dar resolución al jerárquico, es decir, al encontrarnos frente a este “recurso indirecto”, se abren múltiples interrogantes en torno a su funcionamiento fruto de su falta de regulación autónoma, esencialmente, respecto a los plazos. Aquí, Canosa postula que: «… a los fines de evitar confusiones y facilitar la participación del particular en esta porción del procedimiento, deberían aplicarse las normas correspondientes al recurso jerárquico, más allá de la fría letra del art. 75 del RNPA»[32].

En cuanto a los efectos de la resolución de este recurso, el ya citado art. 83 del DR-LNPA establece que: «Los actos administrativos de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos en que éste fuere procedente».

Con lo cual, sería correcto que la resolución favorable de la impugnación indirecta de un reglamento llevará a su derogación, aunque, lógicamente, todo ello dependerá de las circunstancias del caso concreto en relación con las disposiciones reglamentarias cuestionadas.

[1] MARIENHOFF, Miguel S. (2011). “Tratado de derecho administrativo”. Bs. As.: Abeledo Perrot. T. I, pp. 250/251.

[2] CASSAGNE, Juan C. (2016). “Curso de derecho administrativo”. Bs. As.: La Ley. T.I, p.158.

[3] GORDILLO, Agustín (2017). “Tratado de derecho administrativo y obras selectas”. Bs. As.: Fundación de Derecho Administrativo. T. I, p. VII-17.

[4] BALBÍN, Carlos F. (2020). “Manual de derecho administrativo”. Bs. As.: La Ley. P. 97.

[5] Balbín postula que el aspecto determinante para definir el carácter particular o general de un acto estatal estriba en la contextura abierta o cerrada respecto de los destinatarios y la individualización de estos en el propio acto. En efecto, el acto particular indica de forma determinada o determinable quiénes son sus destinatarios, constituyendo un grupo cerrado; el acto general, en cambio, posee un campo subjetivo indeterminado y abierto (BALBÍN, Carlos F. 2020. “Manual…”. Op. cit. P. 97).

[6] MARIENHOFF, Miguel S. (2011). “Tratado…”. Op. cit. T. II, p. 202.

[7] Ibidem. P. 203.

[8] CASSAGNE, Juan C. (2016). “Curso…”. Op. cit. T. I, p. 159.

[9] COMADIRA, Julio R. “Algunos aspectos de la teoría del acto administrativo”. Publicado en: JA 1996- IV-750. Cita Online: 0003/001180.

[10] COMADIRA, Julio R. (2018). “Curso de derecho administrativo”. Bs. As.: Abeledo Perrot. T. I, p. 391.

[11] GORDILLO, Agustín (2017). “Tratado…”. Op. cit. T. III, p. IV-3.

[12] GARRIDO FALLA, Fernando (1963). “Tratado de derecho administrativo”. Madrid: Instituto de Estudios Políticos. T. III, p. 380.

[13] CASSAGNE, Juan C. (2016). “Curso…”. Op. cit. T. I, p. 164.

[14] FURNARI, Esteban C. & FURNARI, Roberto O. (2018). “Proceso contencioso administrativo federal”. Bs. As.: Astrea. P. 68.

[15] CNCAF, Sala I, 16/8/94, “Mansilla”; id., id., 12/9/96, “Cidecom Internacional SA” y “Clarewood SA”; id., Sala II, 23/5/95, “Fábrica Argentina de Stockinette SA c/EN y DGI s/juicio de conocimiento”; id., Sala III, 21/3/96, “Esso SAPA c/Dirección General Impositiva”, entre otros.

[16] PTN. Dictámenes 211:171.

[17] La norma se refiere a cualquiera de las distintas clases de actos que tienen contenido general, aunque posean distintas denominaciones (HUTCHINSON, Tomás. 2017. “Régimen de procedimientos administrativos”. CABA: Astrea. P. 217).

[18] No obstante, alguna jurisprudencia ha entendido que el empleo del reclamo impropio no es una alternativa obligatoria para el interesado, que puede optar por no utilizarla, y objetar la aplicación del acto cuando esta se produzca (CNACAF, Sala III, 15/05/1986, “Banco Comercial del Norte SA”).

[19] HUTCHINSON, Tomás (2017). “Régimen…”. Op. cit. P. 218.

[20] El art. 3° del DR-LNPA establece en su primera parte: «El trámite administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de cualquier persona humana o jurídica, pública o privada, que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo; éstas serán consideradas parte interesada en el procedimiento administrativo».

[21] CANOSA, Armando N. (2017). “Procedimiento administrativo: recursos y reclamos”. Bs. As.: Astrea. T. II, pp. 309/310.

[22] HUTCHINSON, Tomás (2017). “Régimen…”. Op. cit. P. 218.

[23] PEARSON, Marcelo M. (1990). “Manual de procedimientos administrativos”. Bs. As.: Abeledo Perrot. P. 136.

[24] COMADIRA, Julio R. (2018). “Curso…”. Op. cit. T. II, p. 1386.

[25] PTN. Dictámenes 191:105.

[26] HUTCHINSON, Tomás (2017). “Régimen…”. Op. cit. P. 221.

[27] HUTCHINSON, Tomás (2017). “Régimen…”. Op. cit. P. 221/222.

[28] CANOSA, Armando N. (2017). “Procedimiento…”. Op. cit. T. 1, p. 367.

[29] HUTCHINSON, Tomás (2017). “Régimen…”. Op. cit. P. 425.

[30] Ibidem. P. 426.

[31] CANOSA, Armando N. (2017). “Procedimiento…”. Op. cit. T. 1, p. 367.

[32] Ibidem. P. 368.

Cómo citar este artículo:
Corsalini, Guido A. (2022, marzo). La impugnación de reglamentos en sede administrativa en el ámbito nacional. Ius in fieri DDA. www.iusinfieri.com.ar