Presupuesto, gasto público y tutela de derechos fundamentales: estándares del derecho internacional de los derechos humanos y su aplicación por la Corte Suprema de Justicia de la Nación

SUMARIO: I. Proemio. II. Breves consideraciones sobre la actividad financiera del Estado y los derechos fundamentales. III. Estándares emanados del derecho internacional de los derechos humanos. III.1. Estándares contenidos en instrumentos internacionales. III.1.1. La adopción de medidas o providencias. III.1.2. La utilización de los recursos disponibles. III.1.3. La asistencia y cooperación internacionales. III.1.4. El logro “progresivo” de la plena efectividad de los derechos.III.2. Estándares que surgen de la labor de los órganos especializados. III.2.1. La satisfacción del contenido mínimo y esencial de los derechos. III.2.2. La escasez o insuficiencia de recursos. IV. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. IV.1. “Badín” y “Verbitsky”. IV.2. “Q. C., S. Y.”: la intervención estatal adecuada. IV.3. “CIPPEC”. V. A modo de conclusión.

I. Proemio

«En la medida en que no miremos el tema del costo y el financiamiento de los derechos correremos el riesgo de terminar defendiendo fórmulas vacías»[1]; esta es una de las conclusiones que González Bertomeu expone al prologar la célebre obra El costo de los derechos, de Stephen Holmes y Cass R. Sunstein. Allí exhibe de modo simple la compleja tensión que afrontan los Estados modernos entre el reconocimiento de derechos, por un lado, y la asignación de los recursos necesarios para lograr su operatividad, por el otro.

En nuestro país, la Constitución Nacional contiene directrices claras al respecto, comenzando por los objetivos preambulares («afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad»), cuya realización sin duda se traduce en asegurar la vigencia de derechos. Luego, podemos mencionar también el art. 14, que al aclarar que los derechos se gozan “conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”, lo condiciona al despliegue de una actividad estatal. Más elocuente resulta el art. 75, que, al enunciar las atribuciones del Congreso, le encomienda «proveer lo conducente al desarrollo humano» (inc. 19), y «legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad» (inc. 23).

Estas cláusulas constitucionales le imponen al Estado una línea de acción clara respecto a su rol de garante de derechos, a través de la realización de “medidas de acción positiva”, rol enfatizado a partir de la reforma constitucional de 1994 y la incorporación, con rango constitucional, de múltiples instrumentos internacionales. Como explica Corti: «Los derechos humanos tienen, hoy en día, un papel expansivo, en la medida en que al ser uno de los ejes del sistema constitucional, las restantes instituciones jurídicas se ven incididas y eventualmente modificadas por su presencia»[2].

Así, los estándares constitucionales se han visto fuertemente complementados por los que emanan del derecho internacional de los derechos humanos, estableciendo múltiples pautas que el Estado argentino debe observar al actuar en miras a garantizar un derecho, aun en el campo de la actividad financiera. Estos estándares, son los que los tribunales deben aplicar para determinar si en el caso concreto la actuación estatal (en el caso, la asignación de recursos) ha resultado adecuada para asegurar el derecho concernido.

En el presente trabajo nos proponemos identificar estos estándares en los principales instrumentos internacionales de los que el Estado argentino es parte, así como la aplicación y recomendaciones que emanan de los órganos de aplicación de dichos instrumentos. Luego, sobre esa base, analizaremos la aplicación que de ello ha realizado la Corte Suprema de Justicia de la Nación al juzgar la actuación del Estado en la asignación de recursos para la operativización de determinados derechos.

Este artículo se desarrolla dentro del trabajo de investigación titulado “Incidencia e impacto de la recaudación impositiva federal en el cumplimiento de los derechos humanos fundamentales”, realizado en el marco del Programa de Reconocimiento a la Investigación Jurídica (PRIJUR) convocatoria 2019/2021, de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales del Rosario de la Pontificia Universidad Católica Argentina.

II. Breves consideraciones sobre la actividad financiera del Estado y los derechos fundamentales

En la mencionada obra El costo de los derechos, Holmes y Sunstein explican que todos los derechos son costosos porque todos presuponen una maquinaria eficaz de supervisión, pagada por los contribuyentes, para monitorear y controlar[3]. Los autores se esfuerzan por demostrar que la dicotomía entre derechos positivos y negativos es sólo aparente, sosteniendo que, en rigor, todos los derechos son positivos, dado que todos exigen la organización y el despliegue de alguna actividad estatal. Así, exponen: «La financiación de derechos básicos a través de ingresos derivados de los impuestos nos ayuda a ver con claridad que los derechos son bienes públicos: servicios sociales financiados por los contribuyentes y administrados por el Estado para mejorar el bienestar colectivo e individual. Todos los derechos son, entonces, derechos positivos»[4].

Partiendo de esta premisa, la actividad financiera del Estado, que ha sido definida como el «conjunto de operaciones de éste, que tiene por objeto tanto la obtención de los recursos como la realización de los gastos necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad»[5], está llamada a desempeñar un rol central en la tutela de derechos. En palabras de Schafrik: «la actividad financiera es el medio o instrumento con el que cuenta el Estado para la realización de los derechos contemplados en la Constitución Nacional, en aras de alcanzar el bienestar general al que alude nuestro Preámbulo»[6].

Dentro del elenco de institutos que integran esta actividad estatal, Corti destaca la centralidad del presupuesto y su especial relevancia para el tema que estudiamos: «la Ley de Presupuesto tiene una vinculación conceptual con el sistema de derechos humanos. Más aun, ahí radica una de las claves de su sentido. Una de las finalidades de la Ley de Presupuesto es la de hacer efectivo el conjunto de los derechos humanos, de ahí que ella devenga inconstitucional si no cumple con dicho cometido o si, al desarrollarse, lesiona de alguna manera un derecho fundamental. Dado que la Ley de Presupuesto deber ser una técnica para la realización de los derechos, no debe ser un medio para menoscabarlos»[7].

En igual sentido, con gran claridad Billardi explica que: «… la visión de la ley de presupuesto como mera ley formal interna de coordinación ha sido puesta en crisis tanto por la evolución doctrinaria, como por la misma realidad, por cuanto cualquier modificación en la asignación o ejecución presupuestaria significa atribuir mayores o menores recursos a una repartición, un servicio o una función pública, lo cual se traduce en una mayor o menor asignación de recursos destinados a la realización efectiva de uno o más derechos determinados (ej. disminución de la cobertura sanitaria, reducción del plan de viviendas, etc.). En tal sentido, es claro que la ley presupuestaria, integrada básicamente por una estimación recaudatoria y una autorización para gastar, tiene efectos directos sobre los ciudadanos aun cuando sus destinatarios formales puedan ser los distintos entes que integran el Gobierno»[8].

Podemos concluir en que la actividad financiera estatal, materializada principalmente a través de la ley de presupuesto, constituye una herramienta indispensable para que el Estado cumpla su cometido de reconocer y tutelar los derechos fundamentales. En paralelo, constituirá también un mecanismo de control, a efecto de verificar si el Estado cumple en la asignación de recursos, con los compromisos asumidos respecto a garantizar cierto nivel de goce para determinados derechos.

III. Estándares emanados del derecho internacional de los derechos humanos

Como adelantamos, más allá de las normas constitucionales, hallamos una importante fuente de estándares aplicables a la temática en estudio en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, circunscribiendo tal campo tanto al articulado de los instrumentos internacionales, como al producto de la labor de sus órganos de aplicación.

Ahora bien, es menester aclarar que nuestro análisis se centrará en la órbita de los derechos económicos sociales y culturales, ya que, si bien todos los derechos fundamentales exigen atención financiera del Estado y todos revisten igual importancia, coincidimos en que los tratados de derechos humanos en sus técnicas legislativas se han referido de forma diferente al carácter de las obligaciones emanadas de los llamados derechos civiles y políticos, de las referidas a los llamados derechos económicos sociales y culturales, otorgando un carácter de inmediatez para los primeros y dejando para los segundos la posibilidad de hacerlos efectivos de forma paulatina en virtud del principio de progresividad, lo que en la práctica ha llevado a que éstos se encuentren más debilitados al momento de exigir su concreción[9].

Al respecto, Ameal explica que: «Contemporáneamente puede afirmarse que el trato diferenciado de ambas categorías de derechos sólo puede justificarse en la diferente redacción utilizada en los tratados internacionales de derechos humanos al regular la naturaleza de las obligaciones de los Estados parte para cada categoría de derechos. En líneas generales, mientras que, respecto de los civiles y políticos se impone a los Estados la obligación de respetar, proteger y garantizar cada uno de los derechos –sin mayor salvedad–, respecto de los económicos, sociales y culturales aparecen fraseos como ‘progresivamente’, ‘en la medida de los recursos a disposición’ y/o ‘máximos recursos disponibles’, que reflejan una distinción entre las obligaciones impuestas en un grupo y en el otro»[10].

Por lo expuesto, la temática que nos ocupa despierta mayor interés en relación con los derechos económicos, sociales y culturales, cuya regulación parece conceder un amplio margen de apreciación y decisión a los Estados.

III.1. Estándares contenidos en instrumentos internacionales

Habiendo limitado nuestro campo de estudio a los derechos económicos, sociales y culturales, encontramos dos normas fundamentales que, contenidas en instrumentos constitucionalizados por nuestro país, ofrecen estándares comunes, en base a una redacción similar.

En orden cronológico[11], hallamos en primer lugar el art. 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que dispone: «Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos».

En segundo lugar, podemos señalar el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), el cual dispone: «Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados».

Con ligeras diferencias, ambas normas participan de una redacción común, y básicamente sientan el compromiso de los Estados parte de adoptar medidas por vía legislativa u otros medios apropiados, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, en la medida de los recursos disponibles.

Advertimos allí la presencia de varios estándares relevantes para el objeto de este trabajo, los que serán tratados seguidamente.

III.1.1. La adopción de medidas o providencias

Ambas normas inician destacando el compromiso de los Estados parte de adoptar medidas o providencias encaminadas a la plena efectividad de los derechos, aunque no brindan mayores precisiones al respecto.

En su observación general nro. 3 –titulada La índole de las obligaciones de los Estados Parte–, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) de la ONU explica que: «Tales medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la satisfacción de las obligaciones reconocidas en el Pacto»[12].

En el ámbito interamericano, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Comisión IDH) ha especificado que: «si bien el artículo 26 no enumera medidas específicas de ejecución, dejando que el Estado determine las medidas administrativas, sociales, legislativas o de otro tipo que resulten más apropiadas, expresa la obligación jurídica por parte del Estado de encarar dicho proceso de determinación y de adoptar medidas progresivas en ese campo»[13].

A la luz de estos criterios, advertimos que el compromiso de adoptar medidas contenido en estas normas implica, en principio, que el Estado inicie el proceso de determinación y planificación de estas, y luego, que las mismas resulten concretas y orientadas claramente a la satisfacción del derecho del que se trate.

En nuestro ámbito, este primer estándar tendría un principio de concreción en la etapa de elaboración del proyecto de presupuesto, asignando recursos a áreas o programas concretos, que estén orientados directamente a incidir en la satisfacción de algún derecho específico, dentro del catálogo de los derechos económicos, sociales y culturales.

III.1.2. La utilización de los recursos disponibles

Tanto el art. 2.1 del PIDESC como el art. 26 de la CADH, coinciden en que la adopción de medidas o providencias debe realizarse en función de los recursos disponibles. Consideramos que la primera norma resulta más enfática, puesto que manda a utilizar “el máximo” de los recursos disponibles.

Se ha señalado que esta fórmula no debe interpretarse como un mandato para los Estados de afectar todos sus recursos a la realización de estos derechos, ni tampoco, de comprometer partidas presupuestarias no disponibles, aunque sí impone la obligación de priorizar la asignación de recursos a los efectos de satisfacer los derechos económicos, sociales y culturales[14].

En la interpretación de este estándar resultan de gran relevancia Los principios de Limburgo sobre la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, documento elaborado en 1986 por un grupo de expertos en el campo del derecho internacional con el propósito de considerar la naturaleza y el alcance de las obligaciones de los Estados parte del PIDESC.

En su punto 28, el documento expresa que: «En la utilización de los recursos disponibles, se dará la debida prioridad a la efectividad de los derechos previstos en el Pacto, teniendo en cuenta la necesidad de garantizar a todos la satisfacción de sus necesidades de subsistencia y la prestación de servicios esenciales».

De todo esto surge que la obligación del Estado respecto de los derechos económicos, sociales y culturales se circunscribe a otorgar prioridad a su satisfacción en la asignación de los “recursos disponibles”. Entendemos por “disponibles”, a aquellos recursos que sean remanente de la asignación primaria a las funciones esenciales del Estado, y a la concretización de los derechos civiles y políticos.

Como ha afirmado el Comité DESC: «La “disponibilidad de recursos”, aunque condiciona la obligación de adoptar medidas, no modifica el carácter inmediato de la obligación …»[15].

III.1.3. La asistencia y cooperación internacionales

Una característica saliente de ambas normas es que no limitan el universo de los recursos utilizables para procurar la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales a los propios de cada Estado, sino que prevén expresamente la posibilidad de recurrir a la asistencia y cooperación internacionales, especialmente en materia económica y técnica.

Al consagrar esta posibilidad, tanto el PIDESC como la CADH habilitan una opción más que interesante para sortear las dificultades que supone la escasez de recursos o el déficit de los Estados.

Entendemos que las gestiones concretas que un Estado realice para obtener asistencia o cooperación, económica o técnica, en procura de la efectivización de derechos, pueden ser catalogadas dentro de la adopción de medidas o providencias que constituye el núcleo central de estas normas.

En este sentido, la observación general nro. 4 del Comité DESC –titulada El derecho a una vivienda adecuada–, señala que: «Independientemente del estado de desarrollo de tal o cual país, hay ciertas medidas que deben tomarse inmediatamente (…) En la medida en que tales medidas se considera que van más allá del máximo de recursos disponibles para el Estado Parte, es adecuado que lo antes posible se haga una solicitud de cooperación internacional de conformidad con el párrafo 1 del artículo 11 y los artículos 22 y 23 del Pacto, y que se informe al Comité de ello»[16].

En efecto, este Comité ha enumerado entre los parámetros a considerar para determinar si un Estado que alega limitación de recursos ha violado o no el pacto: «Si el Estado Parte recabó cooperación y asistencia de la comunidad internacional o rechazó sin motivos suficientes los recursos ofrecidos por la comunidad internacional para la aplicación de lo dispuesto por el Pacto»[17].

III.1.4. El logro “progresivo” de la plena efectividad de los derechos

De los estándares hasta aquí mencionados, quizás el más difundido es el de la progresividad en la satisfacción de los derechos, más comúnmente denominado “principio de progresividad”.

El mandato de utilizar los recursos “disponibles”, sumado a la modalidad progresiva en el logro de la efectividad de los derechos, parece debilitar la inmediatez o la actualidad de las obligaciones contenidas en las normas que analizamos, configurando verdaderos atajos discursivos para justificar la pasividad o la inacción de los Estados respecto de sus deberes para con estos derechos.

Sin embargo, no podemos soslayar que el adjetivo “progresivo” es definido, en su primera acepción, como “que avanza o aumenta gradualmente”[18], por lo que en su esencia se encuentra la idea de progreso.

Así, se ha advertido que la posibilidad de actuar progresivamente no significa que un Estado esté menos obligado que en el caso de las medidas de carácter inmediato[19].

En el citado Informe sobre la situación de los derechos humanos en Ecuador, la Comisión IDH explicó que: «El principio del desarrollo progresivo establece que tales medidas se adopten de manera que constante y consistentemente promuevan la plena efectividad de los derechos».

En definitiva, el principio de progresividad debe ser tomado aquí no como una excusa o una alternativa para ralentizar la adopción de medidas, sino más bien como un principio de adecuación, que busca contemplar las diversas realidades de los Estados parte, para así reconocer como positivo cualquier avance que, dentro de las posibilidades concretas, pueda verificarse.

Frente a la disponibilidad de recursos presupuestarios, apelar al principio de progresividad para postergar su asignación a la efectivización de estos derechos, privilegiando otros gastos, constituiría una verdadera tergiversación del principio y una desnaturalización de sus fines.

Consideramos que el contenido y alcance que cabe asignarle a la progresividad en este campo ha sido claramente explicado por el Comité DESC en su observación general nro. 3, al exponer: «El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. (…) Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Parte con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga»[20].

III.2. Estándares que surgen de la labor de los órganos especializados

Partiendo de los estándares descriptos, y de la interpretación que de los mismos han realizado los distintos órganos especializados, se han ido verificando en la práctica internacional otros estándares complementarios que revisten importancia en el tema que nos ocupa.

III.2.1. La satisfacción del contenido mínimo y esencial de los derechos

Ante las variadas realidades económicas y sociales de los distintos Estados parte, el Comité DESC elaboró su doctrina de las obligaciones mínimas, explicando que: «Sobre la base de la extensa experiencia adquirida por el Comité, así como por el organismo que lo precedió durante un período de más de un decenio, al examinar los informes de los Estados Partes, el Comité es de la opinión de que corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos. Así, por ejemplo, un Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su razón de ser. Análogamente, se ha de advertir que toda evaluación en cuanto a si un Estado ha cumplido su obligación mínima debe tener en cuenta también las limitaciones de recursos que se aplican al país de que se trata. El párrafo 1 del artículo 2 obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias “hasta el máximo de los recursos de que disponga”»[21].

Esta doctrina afirma que incluso en circunstancias extremadamente acuciantes desde el punto de vista presupuestario, un Estado posee obligaciones irreductibles que se presume puede cumplimentar[22].

Así, la Comisión IDH ha expresado que: «la extrema pobreza en que se encuentran sumidos numerosos individuos en el hemisferio es una afrenta a la dignidad del ser humano. Mínimas condiciones económicas, sociales y culturales son requisito esencial para el pleno goce de los derechos humanos»[23].

En efecto, sea cual sea la situación económica y social del Estado de que se trate, existirá una obligación de base, respecto a generar las condiciones mínimas, básicas e indispensables para el goce esencial de los derechos.

Este estándar de la satisfacción mínima y esencial resulta de gran importancia al momento de evaluar el argumento de la escasez o insuficiencia de recursos.

III.2.2. La escasez o insuficiencia de recursos

Las obligaciones asumidas en estos instrumentos internacionales suelen toparse con el óbice de la escasez o insuficiencia de recursos de los Estados parte, lo que impediría la adopción de medidas tendentes a la efectividad de los derechos.

No se trataría aquí ya de una situación de pasividad o falta de decisión estatal, sino que estaríamos frente a una verdadera falta de recursos económicos para hacer frente a la satisfacción de los derechos. Situación que, en principio, parecería válida –o al menos atendible– como argumento frente al incumplimiento de las obligaciones que hemos explicado.

Sin embargo, los órganos internacionales han elaborado estrictos criterios para evaluar el argumento de la escasez, sobre todo, a la luz del estándar de la satisfacción del contenido mínimo y esencial de los derechos.

En su observación general nro. 3, el Comité DESC explica que: «Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas»[24]. Seguidamente, el Comité afirma que: «aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación de que el Estado Parte se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Más aún, de ninguna manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la realización, o más especialmente de la no realización, de los derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promoción»[25].

Muy gráfico resulta al respecto lo expuesto por el Comité DESC en su observación general nro. 12 sobre el derecho a la alimentación adecuada, donde explicó que: «El Pacto se viola cuando un Estado no garantiza la satisfacción de, al menos, el nivel mínimo esencial necesario para estar protegido contra el hambre. Al determinar qué medidas u omisiones constituyen una violación del derecho a la alimentación, es importante distinguir entre la falta de capacidad y la falta de voluntad de un Estado para cumplir sus obligaciones. En el caso de que un Estado Parte aduzca que la limitación de sus recursos le impiden facilitar el acceso a la alimentación a aquellas personas que no son capaces de obtenerla por sí mismas, el Estado ha de demostrar que ha hecho todos los esfuerzos posibles por utilizar todos los recursos de que dispone con el fin de cumplir, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas»[26].

Asimismo, como adelantamos, el Comité DESC elaboró pautas objetivas para evaluar la limitación de recursos aducida por un Estado parte[27], y que se encuentran enumeradas en el pto. 10 del documento Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el “máximo de los recursos de que disponga” de conformidad con un protocolo facultativo del Pacto. Estas pautas, que deben ser examinadas en función de las circunstancias concretas del país de que se trate, son: a) el nivel de desarrollo del país; b) la gravedad de la presunta infracción, teniendo particularmente en cuenta si la situación afecta al disfrute de los derechos básicos enunciados en el pacto; c) la situación económica del país en ese momento, teniendo particularmente en cuenta si el país atraviesa un período de recesión económica; d) la existencia de otras necesidades importantes que el Estado parte deba satisface con los recursos limitados de que dispone; e) si el Estado parte trató de encontrar opciones de bajo costo; y f) si el Estado parte recabó cooperación y asistencia de la comunidad internacional o rechazó sin motivos suficientes los recursos ofrecidos por la comunidad internacional para la aplicación de lo dispuesto en el pacto.

Finalmente, señalamos que, en este mismo documento, el Comité DESC aclara que: «para que un Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todos los esfuerzos posibles para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, estas obligaciones mínimas».

IV. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Los repertorios jurisprudenciales del Máximo Tribunal de la Nación exhiben múltiples causas en las que, con variada importancia, debió tratarse la relación entre el presupuesto y la efectividad o tutela de algún derecho en particular.

A continuación, relevaremos aquellas sentencias que consideramos de mayor valor, por la doctrina que sientan, o bien por su carácter señero en la materia.

IV.1. “Badín” y “Verbitsky”

El 19 de octubre de 1995 la Corte dictó sentencia en la causa “Badín, Rubén y otros c/ Buenos Aires, Provincia de s/ Daños y perjuicios”[28], fijando un criterio de gran importancia para el tema en análisis.

El caso tuvo su origen en la demanda por daños y perjuicios que el actor dirigió contra la provincia de Buenos Aires a raíz de la muerte de su hijo, ocurrida en un incendio en la cárcel de Olmos donde se encontraba cumpliendo condena.

En el marco del proceso se tuvieron por probadas innumerables irregularidades, y hasta delitos, por parte del personal de la prisión y de sus directivos, pero también quedaron al descubierto las graves condiciones edilicias y la falta de infraestructura y personal.

El Máximo Tribunal, admitió la responsabilidad de la provincia e hizo lugar a la demanda, destinando el considerando 9° de la sentencia a rechazar cualquier intento de justificar la falta de servicio con base en la carencia de recursos.

Así, advirtió: «… estas dolorosas comprobaciones, que es deber del Tribunal destacar, no encuentran justificativo en las dificultades presupuestarias que se traducen en la falta de infraestructura edilicia, la carencia de recursos humanos, la insuficiencia de formación del personal o las consecuentes excesivas poblaciones penales de las que pretende hacer mérito en su declaración quien fue jefe de la unidad de Olmos», explicando luego que: «… las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas sería tanto como subvertir el Estado de Derecho y dejar de cumplir los principios de la Constitución y los convenios internacionales que comprometen a la Nación frente a la comunidad jurídica internacional, receptados en el texto actual de aquella (art. 5°, inc. 2° de la Convención Americana sobre Derecho Humanos)».

Observamos que la Corte exhibe un criterio que guarda similitud con los estándares internacionales expuestos respecto a la improcedencia de la escasez de recursos como justificativo para no garantizar un cumplimiento mínimo de los derechos básicos.

Con posterioridad, el Máximo Tribunal reiteró esta doctrina en el marco de un habeas corpus colectivo dirigido contra las condiciones de detención en establecimientos penales y comisarías superpobladas de la provincia de Buenos Aires. Nos referimos a la causa “Recurso de hecho deducido por el Centro de Estudios Legales y Sociales en la causa Verbitsky, Horacio s/ habeas corpus”[29].

En el fallo, más allá de la reiteración del estándar “Badín”, la mayoría de la Corte muestra especial prudencia en punto a qué obligaciones concretas fijarle al Estado provincial en materia de recursos, al punto, de que ninguna de las disposiciones de la parte resolutiva se refiere a ello directamente. Sí merece destacarse la disidencia parcial de Fayt, que indica «que se exhorte a las instancias de grado a fin de que soliciten a los poderes políticos que agoten el aprovechamiento de los recursos materiales (particularmente de los ociosos) en orden a dar satisfacción a los derechos de los amparados en autos».

IV.2. “Q. C., S. Y.”: la intervención estatal adecuada

En fecha 24 de abril de 2012, la Corte Suprema dictó sentencia en la causa “Recurso de hecho deducido por S. Y. Q. C. por sí y en representación de su hijo menor J. H. Q. C. en la causa Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”[30]. Sin lugar a duda, este constituye uno de los precedentes recientes de mayor importancia para el tema en análisis, puesto que la Corte analiza directamente la problemática de la asignación de recursos para la realización de derechos.

La actora había iniciado una acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reclamando alguna alternativa que le permitiera acceder a una vivienda en condiciones dignas de habitabilidad saliendo de su situación de calle, en la que se encontraba junto con su hijo menor de edad discapacitado.

En primer término, el Máximo Tribunal delinea las normas aplicables al caso, destacando, principalmente, el PIDESC. En base a los criterios que de allí surgen –y hemos expuesto–, el Tribunal señala que: «los Estados parte del PIDESC sólo tienen el deber de garantizar el contenido mínimo del derecho a la vivienda, que consiste en brindar “abrigo” a quienes carece de un techo. Esta es la garantía que nace del Pacto y a ello se limita la obligación de los países signatarios».

Luego explica que: «la Constitución Nacional en cuanto norma jurídica reconoce derechos humanos para que éstos resulten efectivos y no ilusorios, pues el llamado a reglamentarlos no puede obrar con otra finalidad que no sea la de darles todo el contenido que aquella les asigne», para sostener: «hay una garantía mínima del derecho fundamental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes públicos. Para que ello sea posible, debe acreditarse una afectación de la misma garantía, es decir, una amenaza grave para la existencia misma de la persona».

En función de ello, la Corte ingresa a evaluar si las medidas adoptadas por la demandada frente a la problemática del derecho a la vivienda (subsidios, planes de vivienda, refugios, etc.), resultaron, en el caso concreto de la actora, adecuadas para garantizar mínimamente su derecho. De este análisis se concluye que la respuesta resultaba inadecuada, puesto que no atendía las mínimas necesidades del grupo familiar.

A la luz de los estándares internacionales expuestos, la Corte evaluó el argumento de las limitaciones presupuestarias, para lo cual tomó en cuenta los criterios objetivos del documento Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el “máximo de los recursos de que disponga” de conformidad con un protocolo facultativo del Pacto del Comité DESC.

Así, se pone de manifiesto que: «la propia normativa local que rige esta materia pone en cabeza de la administración el deber de articular la intervención de los distintos programas públicos que correspondan actuar para que la actora y su hijo puedan superar su especial grado de vulnerabilidad así como también el deber de asesorar a la primera en búsqueda de estrategias integrales que le permitan encontrar una solución al problema habitacional que motivó esta demanda, obligaciones que, en el caso, no fueron cumplidas en forma acabada y total».

Seguidamente, el Máximo Tribunal efectúa una observación clave, de la que se desprende un estándar de gran valor: «No se trata en esta situación de evaluar el precio del servicio que paga el Estado y dado su conto dar por cumplido el deber que le incumbe, conforme a un estándar de realización de los derechos, sino de valorar su calidad en cuanto a la adecuación a las necesidades del caso. Es decir, la inversión del Estado debe ser adecuada, lo que no depende únicamente del monto que éste destina, sino fundamentalmente de la idoneidad de la erogación para superar la situación o paliarla en la medida de lo posible».

La Corte introduce allí el criterio de la “intervención estatal adecuada”. Conforme a este estándar, la obligación del Estado de garantizar y operativizar derechos a través de la asignación de recursos no es únicamente una cuestión numérica, es decir, el grado de satisfacción del derecho no es proporcional al monto de las partidas presupuestarias que se le asignen, sino más bien, a la adecuación y la idoneidad de las medidas que con esos fondos se lleven a cabo.

Esto resulta vital, puesto que permite relativizar el argumento de la falta de recursos o la carencia presupuestaria. A la luz de esta idea, las medidas que satisfagan efectivamente el derecho podrían ser de bajo costo, siempre que estén estratégicamente dirigidas.

Ello es verificado por el Tribunal en el caso, puesto que advierte que la falta de coordinación y planificación de la demandada llevó a que, a causa de una medida cautelar, se pague por una habitación de hotel básica, un monto muy superior al que requería el alquiler de un departamento de dos dormitorios en el mismo barrio. Queda allí perfectamente ilustrado que la idoneidad de la actuación estatal no depende de lo cuantitativo, sino más bien de lo cualitativo.

IV.3. “CIPPEC”

Esta sentencia nos parece digna de mención puesto que aborda la temática de este trabajo desde un sitio de especial interés, como lo es el acceso a la información pública.

Claro está que la evaluación del cumplimiento por parte del Estado de las obligaciones asumidas respecto a los derechos económicos, sociales y culturales, así como el control de la adecuación y eficiencia de las medidas adoptadas a tal fin, dependen, fundamentalmente, del acceso a información oficial.

Esto quedó acreditado en la jurisprudencia del Máximo Tribunal en el marco de una acción de amparo planteada por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), contra el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, con el objeto de obtener información íntegra referida a determinados datos de las transferencias en gastos corrientes realizadas por la demandada al sector privado en los conceptos de “Ayuda social a las personas” y “Transferencias a Otras Instituciones Culturales y Sociales sin Fines de Lucro” otorgadas durante los años 2006 y 2007.

En su sentencia de fecha 26 de marzo de 2014[31], la Corte hizo lugar a la acción, rechazando la negativa de la demandada a brindar esta información con base en la privacidad de los destinatarios de ayuda social.

El Máximo Tribunal explicó que: «… este Tribunal no desconoce la trascendencia que revisten los programas de asistencia social a cargo del Estado Nacional pues constituyen una de las formas de proveer a lo conducente para el desarrollo humano y contribuyen a lograr el objetivo de progreso económico con justicia social e igualdad de oportunidades que marca nuestra Constitución Nacional en su artículo 75, inciso 19. Sin embargo, ni estos loables objetivos ni la situación de necesidad en que se encuentran sus beneficiarios pueden servir de excusa para eximir al Estado Nacional de su obligación de obrar en forma transparente y de someter al control público la forma en que, empleando fondos del presupuesto nacional, implementa esa ayuda que resulta indispensable para la subsistencia de muchos hogares de la República Argentina».

​En efecto, las obligaciones que el Estado argentino asume en torno a la adopción de medidas presupuestarias para garantizar niveles mínimos de derechos, lleva implícita la obligación de obrar con transparencia, dejando a la luz todos los datos relativos a la planificación y ejecución de estas medidas.

Como señala el Máximo Tribunal: «El compromiso de una sociedad con sus sectores más débiles se ve a largo plazo consolidado cuando existe transparencia​ en las políticas sociales; por el contrario ese compromiso se debilita si se percibe poca claridad o reticencia informativa​ por parte de las autoridades encargadas de administrar los recursos presupuestarios sembrando un manto de dudas sobre la legitimidad de su actuación».

V. A modo de conclusión

Hemos identificado en nuestro desarrollo que la suscripción por parte de Argentina de instrumentos internacionales tuitivos de derechos básicos importa la asunción de obligaciones concretas e inescindiblemente ligadas con la actividad financiera pública.

 Corresponde al Estado adoptar medidas que permitan la realización progresiva de los derechos, y esas medidas requieren la asignación de los recursos disponibles. No obstante, las limitaciones presupuestarias no son válidas como eximente de este deber, puesto que, por un lado, el Estado debe en esos casos gestionar la cooperación internacional necesaria, y por otro, subsiste la obligación de garantizar el contenido mínimo de los derechos.

En todos los casos, el deber de adoptar medidas para garantizar derechos no se satisface únicamente con dinero, es decir, el deber no se agota con la asignación de una partida presupuestaria, por abultada que esta sea. Se exige además una ejecución inteligente y estratégica de esa partida que garantice una intervención estatal adecuada. En términos de recursos económicos, la acción estatal debe ser eficaz y eficiente.

Nutrida de los estándares internacionales, la Corte Suprema de Justicia de la Nación exhibe una interesante jurisprudencia –que nosotros hemos analizado limitándonos a lo imprescindible–, que con mesura busca el balance de los intereses en juego, articulando la satisfacción de derechos con las posibilidades presupuestarias concretas.

Es que, si el Estado posterga la realización de derechos básicos, está en definitiva postergando su propia razón de ser, por lo que no pueden desoírse los compromisos asumidos en el orden internacional o los mandatos que emanan de nuestra propia Norma Fundamental.

Con atinado criterio, ha expresado recientemente el Máximo Tribunal de la Nación que: «… no es dable postular que el Estado actúe con una mirada humanista en ámbitos carentes de contenido económico inmediato (libertades de expresión; ambulatoria o tránsito, etc.) y sea insensible al momento de definir su política fiscal y/o presupuestaria»[32].

Cómo citar este artículo:

Corsalini, Guido A. (2023, abril). Presupuesto, gasto público y tutela de derechos fundamentales: estándares del derecho internacional de los derechos humanos y su aplicación por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Ius in fieri DDA. www.iusinfieri.com.ar

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[1] González Bertomeu, Juan F., “El Estado como precondición de los derechos: beneficios y límites de una concepción relevante para América Latina”, prólogo de: Holmes, Stephen & Sunstein Cass R., El costo de los derechos, 1° ed., 2° reimp., Bs. As., Siglo Veintiuno, 2015.

[2] Corti, Horacio G. A., “El régimen jurídico-constitucional de la Ley de Presupuesto, la familiar y el carácter expansivo de los derechos humanos”, La Ley, TR LA LEY 0029/000024.

[3] Holmes, Stephen & Sunstein Cass R., El costo de los derechos, 1° ed., 2° reimp., Bs. As., Siglo Veintiuno, 2015, p. 65.

[4] Ibidem, p. 69.

[5] Villegas, Héctor B., Curso de finanzas, derechos financiero y tributario, 10° ed., CABA, Astrea, 2016, p. 9.

[6] Schafrik, Fabiana H., “Breves reflexiones acerca de la actividad financiera del Estado. Esbozo de algunos principios y garantías aplicables a la misma desde una perspectiva constitucional”, El Derecho – Diario, Tomo 180, 1570, 23/01/1999.

[7] Corti, Horacio G., Derecho constitucional presupuestario, Bs. As., Lexis Nexis, 2007, p. 694.

[8] Billardi, Cristián J., Los derechos del hombre y su tutela jurídica en el derecho tributario y financiero, Bs. As., Ad-Hoc, 2018, p. 296.

[9] Cfr. Ciancio, M. Agustina, “El presupuesto público, un medio para garantizar derechos humanos”, en Revista Anales, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata, Año 15, nro. 48-2018, p. 351.

[10] Ameal, Jorge A., “Artículo 26. Desarrollo progresivo”, en Alonso Regueira, Enrique M. (dir.) & AA. VV., La Convención Americana de Derechos Humanos y su proyección en el derecho argentino, Bs. As., La Ley, Departamento de Publicaciones de la Facultad de Derecho, 2013, p. 464.

[11] El PIDESC fue adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión el 16/12/1966, en tanto que la CADH fue suscripta el 22/11/1969.

[12] Comité DESC, Observación general nro. 3: La índole de las obligaciones de los Estados Parte, 1990, pto. 2.

[13] Comisión IDH, Informe sobre la situación de los derechos humanos en Ecuador, 24/04/1997.

[14] Ameal, Jorge A., “Artículo 26…”, op. cit., p. 468.

[15] Comité DESC, Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el “máximo de los recursos de que disponga” de conformidad con un protocolo facultativo del Pacto, 2007, pto. 4.

[16] Comité DESC, Observación general nro. 4: El derecho a una vivienda adecuada, 1991, pto. 10.

[17] Comité DESC, Evaluación de la obligación…, ob. cit., pto. 10, inc. f.

[18] Diccionario de la lengua española, Real Academia Española. Consultado en línea en: https://dle.rae.es

[19] Cfr. Ciancio, M. Agustina, “El presupuesto público…”, ob. cit., p. 355.

[20] Comité DESC, Observación general nro. 3…, ob. cit., pto. 9.

[21] Ibidem, pto. 10.

[22] Ameal, Jorge A., “Artículo 26…”, op. cit., p. 471.

[23] Comisión IDH, Informe anual 1993, p. 568.

[24] Comité DESC, Observación general nro. 3…, ob. cit., pto. 10.

[25] Ibidem, pto. 11.

[26] Comité DESC, Observación general nro. 4: El derecho a una alimentación adecuada, 1999, pto. 17.

[27] Comité DESC, Evaluación de la obligación…, ob. cit., pto. 10.

[28] Fallos: 320:1645.

[29] Fallos: 344:1102.

[30] Fallos: 335:452.

[31] Fallos: 337:256.

[32] Fallos: 342:411