Docente en la carrera de grado de Abogacía (FDCSR-UCA) en las asignaturas Finanzas Públicas y Derecho Tributario y Derecho Administrativo - Parte especial.
Docente de posgrado en la Carrera de Especialización en Derecho Tributario (FDCSR-UCA) en la asignatura Derecho Procesal Tributario.
Autor de artículos y publicaciones en su especialidad.
- El dictado de cartas orgánicas municipales en la reforma de la Constitución de la Provincia de Santa Fe: inaplicabilidad del sistema propuesto por el artículo 3 de la ley 14384 - 21 de julio de 2025
- Presupuesto, gasto público y tutela de derechos fundamentales: estándares del derecho internacional de los derechos humanos y su aplicación por la Corte Suprema de Justicia de la Nación - 3 de abril de 2023
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Sumario: I. Introducción. II. Breves consideraciones sobre las cartas orgánicas municipales. III. Críticas al artículo 3 de la ley 14384. III.1. La Convención Reformadora decide dentro de lo habilitado. III.2. El artículo 3 no integra los límites de contenido para la Convención Reformadora. III.3. La regla es el llamado a la convención municipal. III.4. Una carta orgánica sancionada por ordenanza carecerá de supremacía local. IV. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
La ley provincial 14384[1] (LNR) ha declarado la necesidad de reforma parcial de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, dando paso a un proceso histórico que podrá culminar en la reforma y actualización de un texto que no se modifica desde 1962, pese al efecto expansivo que en el constitucionalismo provincial tuvo la reforma nacional de 1994.
Entre el conjunto de artículos y temas habilitados a reforma por la ley, el que mayores novedades augura es la reforma del régimen municipal, que hoy la Constitución provincial cobija en su Sección Séptima, compuesta de tres artículos: el 106, que diferencia municipios y comunas en razón de la población, el 107, que contiene las bases del régimen municipal –sobre las que luego se erigirán las leyes orgánicas– y el 108, que se ocupa de la intervención provincial. La LNR ha habilitado la modificación de los dos primeros.
Dado el objeto de este trabajo, importa centrarnos en la habilitación de reforma del artículo 107, particularmente, en lo prescripto por su primer párrafo, el cual postula: «Consagrar la autonomía municipal en el orden político, administrativo, económico, financiero e institucional, determinando los criterios para el dictado de cartas orgánicas, según los alcances que establezca la ley especial». Esta adecuación constitucional al artículo 123 de la Constitución Nacional al reconocer la autonomía municipal en los órdenes político, administrativo, económico, financiero e institucional, no sólo resulta lógica y necesaria, sino también imperativa, puesto que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha destacado en la causa “Asociación del Personal Municipal del Departamento Las Colonias” [2], que la falta de adaptación de la Constitución santafesina al standard del art. 123 de la Constitución Nacional, importa –entre otras consecuencias– mantener formalmente la vigencia de leyes que no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación, sino como un valladar de la autonomía.
De los cinco órdenes proclamados por la Constitución Nacional, el que más novedad aporta al régimen municipal santafesino es el institucional[3], que implica para los municipios «la posibilidad de crear sus propias instituciones y regirse por ellas; en su máxima expresión, significa la posibilidad del dictado por parte del municipio de su propia carta orgánica»[4]. En el régimen vigente, todos los municipios, independientemente de su población, sus características regionales, su situación geográfica, o cualquier otra particularidad, se rigen por la misma ley orgánica[5].
Esta necesaria novedad, sin embargo, trae algunos interrogantes; ¿cuáles municipios estarán habilitados para el dictado de sus cartas orgánicas?, ¿cuáles aspectos de la organización institucional podrán regularse?, ¿establecerá la Constitución presupuestos mínimos a contemplar en su dictado?, y, por supuesto; ¿cuál será el procedimiento para su dictado? Este último interrogante, sin embargo, parecía tener una respuesta clara, máxime a partir del estudio de las experiencias del derecho provincial comparado, sin embargo, el legislador provincial avanzó inesperadamente sobre este punto en el artículo 3 de la LNR.
Esta norma dispone que: «… para aquellos municipios que, conforme al artículo 2 de esta ley, queden facultados para el dictado de Cartas Orgánicas, los Departamentos Ejecutivos convocarán a los cuerpos legislativos locales a sancionar mediante ordenanza municipal, la primera Carta Orgánica municipal, una vez producida la reforma». Es decir, el artículo establece que aquellos municipios que, a raíz de la reforma, queden facultados para el dictado de sus cartas orgánicas, cumplirán tal cometido a través de sus “cuerpos legislativos” (concejos municipales), los que, convocados por el departamento ejecutivo, sancionarán la primera carta orgánica mediante ordenanza.
El objeto de este trabajo es exponer brevemente los argumentos por los que entendemos que esta norma resulta inaplicable, y no vincula a la Convención Reformadora, ni puede producir efectos por sí sola respecto de los municipios habilitados al dictado de cartas orgánicas con posterioridad a la aprobación de la reforma; de allí que, salvo que la Convención Reformadora contemple expresamente esa modalidad para el dictado de cartas orgánicas municipales, el artículo no tiene aplicación alguna.
II. BREVES CONSIDERACIONES SOBRE LAS CARTAS ORGÁNICAS MUNICIPALES
Antes de adentrarnos en el objeto central de este trabajo, consideramos oportuno efectuar unas breves consideraciones sobre las cartas orgánicas municipales, por un lado, en cuanto piezas jurídicas centrales del ordenamiento local, y, por otro, en cuanto componente de tercer orden dentro del entramado federal.
Las cartas orgánicas municipales son verdadera expresión del poder constituyente municipal. Se trata de constituciones locales, que regulan (en el ámbito de su competencia y dentro de los límites fijados por el régimen municipal provincial) la organización política y administrativa del municipio, como así también los derechos, declaraciones y garantías del ciudadano[6].
En la misma línea, señala Sagüés que la carta orgánica municipal se perfila como una auténtica constitución municipal, dictada por un poder constituyente municipal, como sería la convención o asamblea municipal del caso[7].
Así, entendida como una “constitución municipal”, la carta orgánica está llamada a ocupar el lugar de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico local, debiendo las normas inferiores adecuarse a sus disposiciones como condición de validez.
Lógicamente, como observa Toricelli[8], el ejercicio del poder constituyente municipal cuenta con dos ordenamientos jerárquicamente superiores a los que debe adecuarse: el federal y el provincial, y sólo dentro de ese marco pueden efectuar las regulaciones que consideren adecuadas.
Es en el derecho público provincial donde observamos numerosos ejemplos de limitaciones o condicionamientos para el ejercicio de este poder.
Quizás el primero y más relevante de ellos esté en determinar cuáles municipios se encuentran facultados para el dictado de sus cartas orgánicas. Las diecinueve constituciones provinciales que habilitan su dictado toman la población como parámetro de referencia, con dos variables: la primera, señalar una cantidad de habitantes a partir de la cual la ciudad adquiere el estatus de municipio, y a partir de allí se adquiera la autonomía institucional sin distinciones[9]; la segunda, categorizar a los municipios en función de la población, habilitando sólo a los que integren una categoría específica al dictado de cartas orgánicas[10]. La excepción la constituye la provincia de La Rioja, que habilita a todos sus municipios al dictado de cartas orgánicas, sin distinciones.
Asimismo, es frecuente que las constituciones provinciales exijan un cúmulo de contenidos mínimos a las cartas locales, o el respeto de ciertos principios. A modo de ejemplo: la Constitución de Córdoba exige que las cartas orgánicas respeten «El sistema representativo y republicano, con elección directa de sus autoridades, y el voto universal, igual, secreto, obligatorio y de extranjeros» (art. 183, inc. 1), la Constitución de Entre Ríos manda que aseguren «La adopción de normas de ética pública con ajuste a las pautas establecidas por esta Constitución» (art. 238, inc. c), la Constitución de La Rioja, requiere «El reconocimiento de centros vecinales» (art. 172, inc. 3) y la Constitución de Río Negro, exige asegurar «La elección directa con representación proporcional en los cuerpos colegiados» (art. 228, inc. 2). Son estos algunos de los requisitos más comunes.
Otro punto central del que se ocupan las constituciones provinciales es el mecanismo que los municipios habilitados deben emplear para el dictado de la primera carta orgánica –en el entendimiento de que ella preverá el mecanismo por el que posteriormente pueda ser modificada–. Es este el punto en el que centramos nuestro trabajo, dado que el legislador santafesino no sólo se ha extralimitado al intentar regular este mecanismo en la LNR, sino que, además, lo ha hecho de un modo que consideramos particularmente errado.
III. CRÍTICAS AL ARTÍCULO 3 DE LA LEY 14384
Como adelantamos en la introducción, nuestra hipótesis es que el artículo 3 de la LNR no resulta vinculante para la Convención Reformadora en su labor de determinar los criterios del dictado de cartas orgánicas, ni resultará tampoco aplicable a los municipios que, luego de la reforma, queden habilitados al efecto.
Exponemos a continuación los fundamentos de nuestra hipótesis.
III.1. La Convención Reformadora decide dentro de lo habilitado
Conforme lo establece el artículo 114 de la Constitución provincial, si la reforma es parcial, la ley que declara la necesidad de reforma debe determinar los artículos y temas que pueden reformarse. En este caso, la LNR cumple tal mandato en su artículo 2 al enumerar cuarenta y dos artículos habilitados a reforma (pto. a.1) y diecisiete temas para su tratamiento y eventual inclusión en el texto constitucional (pto. d.1).
Además de su mención, los artículos son acompañados del “sentido” en que deben reformarse. Siendo la Convención quien decide dentro de lo habilitado, las apostillas del legislador deben tomarse por meras sugerencias que no vinculan su labor. En este sentido, Sagüés ha explicado que la convención posee un derecho implícito de resolver qué acepta y qué no como propuesta de reforma, y decidir discrecionalmente sobre aquello en lo que admita pronunciarse[11].
Así, dentro del mencionado artículo 2, se encuentran incluidos los artículos 106 y 107. Particularmente respecto del segundo, la norma señala: «Consagrar la autonomía municipal en el orden político, administrativo, económico, financiero e institucional, determinando los criterios para el dictado de cartas orgánicas, según los alcances que establezca la ley especial» –el resaltado es añadido–.
En efecto, si la LNR ha facultado a la Convención a determinar los criterios para el dictado de cartas orgánicas –lo que indudablemente comprende establecer el mecanismo u órgano competente para dicha tarea–, el artículo 3 que comentamos implica un exceso inadmisible, y hasta contradictorio, del legislador provincial.
Así, será la Convención Reformadora la que establecerá el mecanismo para el dictado de las cartas orgánicas municipales, y tal cláusula constitucional primará por sobre el artículo 3 de la LNR, privándolo de toda eficacia para los municipios facultados a darse su propio diseño institucional.
III.2. El artículo 3 no integra los límites de contenido para la Convención Reformadora
En línea con lo señalado en el punto anterior, aun dentro del esquema de la LNR, el artículo 3 no vincula a la Convención.
La Constitución provincial advierte en el tercer párrafo de su artículo 115 que: «En los casos de reforma parcial la Convención no puede pronunciarse sino sobre los artículos o la materia designados por la ley». Esta cláusula delimita el campo de acción de la Convención a los artículos y materias designados por la ley que declare la necesidad de reforma parcial.
Esto equivale a afirmar que, en nuestro caso, la Convención no puede modificar artículos ni incluir temas que no estén habilitados por el artículo 2, respecto de los cuales, ésta debe “pronunciarse”, siendo su actuación dentro de este campo discrecional.
La LNR ha replicado el espíritu de esta cláusula constitucional en sus artículos 4 y 5, al señalar el primero que: «La Convención Reformadora se reunirá con el único objeto de considerar las reformas al texto constitucional incluidas en los artículos mencionados y en los temas que están habilitados por esta ley para su debate, conforme queda establecido en el artículo 2», y el segundo: «Serán nulas de nulidad absoluta todas las modificaciones, derogaciones y agregados que realice la Convención Reformadora apartándose de la competencia establecida en el artículo 2».
Estas normas, que deben leerse siempre a la luz del artículo 115 de la Constitución provincial por tratarse de una norma de mayor jerarquía, refuerzan la idea de que la labor de la Convención reformadora debe circunscribirse a los artículos y temas indicados en el artículo 2 de la LNR.
De lo hasta aquí señalado pueden extraerse dos conclusiones: la primera, que el artículo 2 delimita el ámbito de competencia de la Convención, es decir, el “qué” se reforma, pero de ningún modo el “cómo”, lo que hace a la esencia de su labor, puesto que, como señala el propio texto constitucional, es ella quien debe “pronunciarse” sobre lo habilitado; la segunda, el artículo 3 no integra dicha competencia, que sólo se circunscribe al artículo 2, por lo que aún en la interpretación más estricta posible de los artículos 4 y 5, igualmente la fijación de los criterios para el dictado de cartas orgánicas, el órgano competente para ello y el procedimiento para su elección, son materias cuya definición corresponde a la Convención Reformadora.
Es claro entonces que el legislador provincial se extralimitó al incluir el artículo 3 en la LNR, por lo que el mismo carece y carecerá de toda eficacia.
III.3. La regla es el llamado a la convención municipal
Se ha observado que la carta orgánica es la ley fundamental del orden local, mediante la cual, la propia comunidad se da su propia organización, de manera inmanente, es decir, sin injerencia de otra autoridad ajena[12]. En efecto, la elección popular de la convención o asamblea que ejerza el poder constituyente es, en nuestro país, una regla de derecho consuetudinario[13].
Al analizar los procedimientos de sanción y reforma de las cartas orgánicas municipales, Altavilla[14], observa que se sigue básicamente el mismo procedimiento utilizado a nivel provincial, consistente en las siguientes etapas: 1) etapa preconstituyente, que corresponde al concejo, e integra la declaración de la necesidad de sancionar o reformar la carta, así como la convocatoria a elecciones para integrar la convención; 2) etapa constituyente, a cargo de la convención municipal; 3) etapa pos-constituyente, eventualmente en los casos en que se requiera aprobación de la carta orgánica por la legislatura.
Y cabe enfatizar en este punto; de las diecinueve constituciones provinciales que habilitan a sus municipios a dictar cartas orgánicas, todas lo hacen a través de la convocatoria a convenciones municipales locales, elegidas directamente por el pueblo de la jurisdicción, habilitando a sus concejos municipales sólo al dictado de una ordenanza que declare la necesidad o la voluntad del dictado de este instrumento, pero nunca a su dictado en sí mismo.
Así ocurre en las constituciones de: Catamarca (arts. 245 y 246), Chaco (art. 185), Chubut (art. 230), Córdoba (art. 182), Corrientes (art. 219), Entre Ríos (art. 237), Formosa (art. 180), Jujuy (art. 211), La Rioja (art. 168), Misiones (en rigor, así lo define su ley orgánica municipal, art. 168), Neuquén (art. 276), Río Negro (art. 228), Salta (art. 174), San Juan (art. 241), San Luis (art. 255), Santa Cruz (art. 142), Santiago del Estero (art. 207), Tierra del Fuego (art. 176) y Tucumán (art. 132).
De seguirse la tesitura del art. 3 de la LNR, Santa Fe sería la primera y única provincia del país que admitiría el dictado de cartas orgánicas prescindiendo de la conformación de un órgano específico para el ejercicio del poder constituyente municipal, integrado por el pueblo, a partir de la participación popular directa.
III.4. Una carta orgánica sancionada por ordenanza carecerá de supremacía local
Al margen de lo hasta aquí señalado, resta considerar que, si, como adelantamos, la carta orgánica municipal está llamada a ocupar la más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico local, erigiéndose en una suerte de “constitución municipal”, su aprobación mediante ordenanza, conforme postula el artículo 3 de la LNR, supone un problema grave por la imposibilidad de otorgarle tal carácter supremo.
Es que, al ser sancionada como ordenanza por el concejo municipal, el instrumento orgánico perdería su carácter de “carta”, siendo en su lugar una “ordenanza orgánica”, que, ante la posibilidad de ser modificada por otra norma de igual rango perdería toda pretensión de supremacía.
Y entendemos que esto último no varía ante la posibilidad de que la ordenanza orgánica contemple un mecanismo de reforma específico o más gravoso, puesto que no dejaría de ser una ordenanza. En este sentido, consideramos trasladable al caso, mutatis mutandis, la conclusión a la arribó la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Zofracor S.A.”[15], donde explicó que una restricción autoimpuesta por ley: «no prevalece por su jerarquía normativa frente a otras leyes que dicta el Congreso de la Nación y, por tanto, cuanto allí se dispone puede ser derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tácita; ya que el Poder Legislativo no se halla vinculado indefectiblemente hacia el futuro por sus propias autorrestricciones». Lo mismo podría predicarse en relación a las ordenanzas.
De allí que no resulte lógico suponer que un concejo elegido por el pueblo para el dictado de la legislación ordinaria pueda, sin revalidar su legitimación popular, trasmutar a un órgano con facultades convencionales, y que, sobre el mismo soporte de una ordenanza común, deposite la norma orgánica del Estado municipal.
IV. CONCLUSIONES
Hemos expuesto de forma breve los argumentos principales por lo que entendemos que el artículo 3 de la LNR no vincula a la Convención Reformadora, ni resulta tampoco aplicable a los municipios que resulten habilitados para el dictado de sus cartas orgánicas.
En primer lugar, postulamos que la Legislatura se ha extralimitado con esta norma, invadiendo un campo de decisión exclusivo de la Convención Reformadora, que es en definitiva la que deberá establecer el procedimiento a seguir para el dictado de las cartas orgánicas municipales.
En segundo lugar, la mencionada norma no resulta vinculante ni obligatoria para la Convención, conforme surge de los artículos 114 y 115 de la Constitución provincial vigente, y de la propia LNR.
En tercer lugar, es bastante elocuente que las diecinueve provincias que reconocen a sus municipios la posibilidad de dictar cartas orgánicas hayan optado por el sistema de convenciones municipales, elegidas por el voto popular, sin más intervención de los concejos locales, que el dictado de la ordenanza que abre el proceso.
En cuarto lugar, dado que el poder constituyente local es extraño a las atribuciones propias del concejo municipal, que es legislador ordinario, su ejercicio resultaría estéril, puesto que sólo permitiría engendrar una “ordenanza orgánica”, desprovista de la supremacía que una norma de esta característica requiere para funcionar dentro del ordenamiento jurídico local.
Podríamos añadir un quinto argumento, más caro al sentido común: reconocer la autonomía municipal plena, en su faz institucional, y vedar al mismo tiempo al pueblo de los municipios la posibilidad de transitar sus propios procesos constituyentes, de postularse y elegir, encierra una contradicción absurda.
En conclusión, no advertimos argumentos válidos o razonables para optar por el mecanismo del artículo 3 de la LNR, que sólo contribuiría a colocar a Santa Fe, como la única exponente en el conjunto de las provincias que, previendo la autonomía institucional, veda a sus municipios de conformar sus propias convenciones orgánicas.
Nos parece oportuno, para concluir, recordar lo advertido por Frías: «de vez en cuando, la reforma constitucional parece ser “el patio de juego de la clase política”, vale decir, un fenómeno ajeno al sentir popular»[16]. Sin duda, seguir el camino trazado por el artículo 3 de la LNR sólo contribuirá a montar ese patio de juego en cada municipio de la provincia, dando la espalda al sentir popular, y dando origen a instituciones democráticamente degradadas desde su cuna.
[1] B.O.P. 06/12/2024.
[2] CSJN, 29/10/2020, Fallos: 343:1389.
[3] Entendemos que, en la práctica, y sin perjuicio de su falta de previsión constitucional expresa, la autonomía en los órdenes político, administrativo, económico y financiero, ya se verifica de hecho en los municipios santafesinos, lo que indudablemente podrá verse amplificado con su incorporación al texto constitucional, y el aggiornamento posterior de las normas orgánicas.
[4] Altavilla, Cristian, Manual de derecho público provincial y municipal, CABA, Astrea, 2025, p. 445.
[5] Se trata de la ley 2756 (B.O.P. 14/07/1939), norma también anquilosada ante el paso del tiempo y el complejo desarrollo de las demandas sociales ante los gobiernos locales.
[6] Altavilla, Cristian, Manual…, ob. cit., p. 19.
[7] Sagüés, Néstor P., Teoría de la Constitución, CABA, Astrea, 2004, p. 338.
[8] Cfr. Toricelli, Maximiliano, Organización constitucional del poder, CABA, Astrea, 2010, T. 1, p. 369.
[9] Es el sistema de las constituciones de: Corrientes (art. 219), Río Negro (art. 228), y Santa Cruz (art. 142).
[10] Es el sistema de las constituciones de: Catamarca (art. 245), Chaco (art. 185), Chubut (art. 226, en rigor no habla de habitantes sino de “electores”), Córdoba (art. 181), Entre Ríos (art. 231), Formosa (art. 180, requiere además el dictado de un “plan regulador”), Jujuy (art. 211, inc. 1), Misiones (art. 170), Neuquén (art. 275), Salta (art. 174), San Juan (art. 241), San Luis (art. 254), Santiago del Estero (art. 207, inc. 1), Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (art. 169) y Tucumán (art. 132).
[11] Cfr. Sagüés, Néstor P., Manual de derecho constitucional, CABA, Astrea, 2019, pp. 200-201.
[12] Altavilla, Cristian, Manual…, ob. cit., pp. 475-476.
[13] Cf. Sagüés, Néstor P., Manual…, ob. cit., p. 200.
[14] Altavilla, Cristian, Manual…, ob. cit., pp. 482-483.
[15] CSJN, 20/09/2002, Fallos: 325:2394.
[16] Citado por Sagüés, en: Sagüés, Néstor P., Teoría…, ob. cit., p. 339.
